L’Europe en manque d’énergie

Il n’existe pas de véritable politique européenne de l’énergie. Contrairement à ce qui se passe par exemple pour l’agriculture et la monnaie, il n’existe pas un ensemble cohérent d’objectifs et d’outils qui soient communs, sinon à la totalité, du moins à un nombre substantiel d’Etats membres de l’Union européenne. C’est seulement indirectement, notamment par des initiatives communautaires sur l’ouverture des marchés et sur la protection du climat, que les industriels de l’électricité, du gaz naturel et du pétrole voient leurs décisions contraintes par des orientations supranationales.

Avec plus de 500 millions d’habitants, l’Union européenne est pourtant le plus gros consommateur d’énergie au monde. Et, historiquement, le charbon (avec l’acier) et l’atome ont été les premiers piliers de l’édifice européen.

Un petit pas dans la direction d’une politique communautaire de l’énergie a été fait avec le Traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1^er décembre 2009. Grâce à ce texte, sur les 358 articles que compte le Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), il y en a maintenant un qui est consacré à l’énergie:  

art. 194  « (…) la politique de l'Union dans le domaine de l'énergie vise, dans un esprit de solidarité entre les États membres:

a) à assurer le fonctionnement du marché de l'énergie;

b) à assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans l'Union;

c) à promouvoir l'efficacité énergétique et les économies d'énergie ainsi que le développement des énergies nouvelles et renouvelables; et

d) à promouvoir l'interconnexion des réseaux énergétiques. »

Dans les lignes qui suivent, nous n’aborderons que le thème b) : l’indépendance des choix énergétiques dans un espace économique intérieur où les Etats membres sont interconnectés, et le thème d): la sécurité  d’approvisionnement. Mais auparavant, quelques rappels institutionnels.

Subsidiarité

Juridiquement, l’énergie est un secteur dans lequel l’Union exerce une compétence partagée avec les États membres : les États exercent leur compétence dans la mesure où l'Union n'a pas exercé la sienne. D’après l’article 192 du TFUE (paragraphe 2, point c), le Conseil, statuant à l'unanimité et après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des régions, « arrête les mesures affectant sensiblement le choix d'un État membre entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ». Mais la façon d’évaluer le caractère « sensible » de ces choix reste non précisée et, d’après l’article 194, les mesures prises au niveau communautaire « n'affectent pas le droit d'un État membre de déterminer les conditions d'exploitation de ses ressources énergétiques, son choix entre différentes sources d'énergie et la structure générale de son approvisionnement énergétique ».

Au vu des décisions récentes sur l’éolien, le solaire et le nucléaire dans plusieurs Etats de l’UE, il n’y a pas grand-chose de communautaire dans la « compétence partagée » sur l’énergie.

D’un point de vue économique, le degré d’autonomie à accorder aux décideurs nationaux résulte d’un arbitrage entre l’information dont ils disposent sur les technologies utilisables et les préférences des citoyens d’une part et, d’autre part, le degré de convergence des intérêts nationaux avec les intérêts européens. A priori, puisque les autorités nationales sont élues sur un programme agrégeant les préférences des citoyens, elles sont mieux à même de prendre des décisions concernant les agents qu’elles gouvernent, sauf si i) leurs décisions ont des répercussions au-delà des frontières à l’intérieur de l’UE, ii) les contraintes technologiques sont plus serrées nationalement que à l’échelle communautaire ou iii) les économies nationales ne disposent pas d’institutions leur permettant de résister aux lobbies industriels ou partisans et au pouvoir de négociation des pays qui sont leurs partenaires commerciaux hors de l’Union. 

Externalités

Pour l’énergie, le rêve d’un grand marché européen passe par la construction d’interconnexions permettant les échanges transfrontaliers. Mais qui dit connexions dit effets externes, notamment dans le domaine de l’électricité où les flux d’énergie se déplacent à très grandes vitesse en suivant les sentiers de moindre résistance. Une injection réalisée en France au nœud A avec soutirage de l’énergie en France au nœud B ne créera un flux unique que s’il y a une seule ligne reliant A et B. En fait le réseau français est maillé, donc l’énergie partant de A rejoindra B en circulant sur toutes les lignes ouvertes permettant d’aller de A à B, directement ou indirectement. De plus, puisque le réseau français est interconnecté avec les réseaux des pays voisins, une partie du flux empruntera des lignes italiennes, suisses ou allemandes. Il est donc inefficace de juxtaposer 28 Etats libres de leurs choix énergétiques mais interconnectés, sans une coordination transnationale.

Compte tenu des contraintes de maintien de la fréquence du réseau à 50 Hz, une coordination insuffisante est même dangereuse. Le 4 novembre 2006, vers 22 heures, une panne de grande ampleur a touché le réseau européen, privant d'électricité environ 15 millions de clients. La mise hors service de deux lignes 400kV pour laisser le passage à un navire sur le fleuve Ems, en Allemagne, provoqua un effet domino de report de charge, entraînant une scission du réseau continental en trois blocs. En France, 6400 MW de consommation, soit 5 millions de foyers, ont dû être déconnectés. Pour que l’ensemble des pays touchés reviennent à une situation normale, il a fallu deux heures.[1]

Les entreprises européennes de transport de l’électricité qui se coordonnent au sein du european network of transmission system operators for electricity (entsoe) et les agences nationales de régulation assistées par l’Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER) travaillent à la prévention et à la résolution de ce type de problème susceptible d’affecter plusieurs Etats, mais n’ont aucun pouvoir sur les décisions d’investissement en capacités de production. Et quand l’Allemagne, placée au centre de la plaque européenne, décide en 2011 de fermer ses centrales nucléaires et d’investir massivement dans les énergies renouvelables, les pays limitrophes ne peuvent que prendre acte et se préparer à absorber les turbulences engendrées sur leurs réseaux par les injections d’énergie produite à partir de sources intermittentes.

Capacité de négociation 

Que les Etats membres soient autonomes dans le choix de leurs sources d'approvisionnement et de leur bouquet énergétique serait simplement inefficace si l’Union pouvait grosso modo couvrir ses besoins. Elle en est loin. Avec moins de 1% des réserves mondiales pour le pétrole, 1.5% pour le gaz naturel et 4% pour le charbon, il nous faut importer de l’extérieur de l’UE plus de la moitié de nos ressources énergétiques: 40% du charbon, 60% du gaz et 80% du pétrole consommés dans l’Union européenne viennent de l’extérieur,[2] et ces parts sont appelées à augmenter au cours de la décennie qui vient. Il faut donc garantir la sécurité des approvisionnements nécessaires pour compenser la rareté de ses réserves.

Dans un environnement international démocratique et libéralisé, la solution serait purement contractuelle et serait donc mieux gérée par les industriels eux-mêmes que par n’importe quelle autorité publique. Mais face à des pays fournisseurs faiblement démocratiques qui utilisent leurs ressources en énergies primaires pour asseoir une influence régionale ou mondiale, les instruments de contrôle des approvisionnements doivent être politiques autant que économiques. Dans une perspective d’intervention diplomatique musclée, un représentant unique de 500 millions de citoyens pèserait beaucoup plus que les 28 représentants des Etats membres en ordre dispersé. A l’heure actuelle, face aux incertitudes quant aux approvisionnements en gaz naturel venu de Russie, comme à d’autres époques face aux restrictions imposées par l’OPEP sur les livraisons pétrolières, les Etats membres jouent au ‘passager clandestin’: la sécurité étant un bien public, laissons le(s) voisin(s) faire l’effort de garantir les approvisionnements et nous en bénéficierons gratuitement. Le résultat ne peut évidemment être que sous-optimal. Dans le contexte international actuel et compte tenu de la taille des économies émergentes qui sont grosses consommatrices de charbon, gaz naturel et pétrole, des autorités communautaires disposant de véritables pouvoirs de négociation commerciale en matière d’énergie seraient un arrangement institutionnel bien plus performant pour la sécurisation des approvisionnements que la liberté d’action (et d’inaction) laissée aux gouvernements nationaux.    

Le risque d'un "patriotisme énergétique"

Aujourd’hui encore, les systèmes énergétiques sont essentiellement organisés dans une logique nationale. En France, la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi POPE) précise dans son article 1 que « La politique énergétique repose sur un service public de l'énergie qui garantit l'indépendance stratégique de la nation et favorise sa compétitivité économique. Sa conduite nécessite le maintien et le développement d'entreprises publiques nationales et locales dans le secteur énergétique. Cette politique vise à contribuer à l'indépendance énergétique nationale et garantir la sécurité d'approvisionnement (…) ». Il est vrai que le dernier alinéa de cet article ajoute que «  L'Etat veille à la cohérence de son action avec celle des collectivités territoriales et de l'Union européenne » mais il faut y voir une clause de style plus qu’un engagement.

La politique énergétique restera longtemps encore nationale, quel qu’en soit le coût. Comme vient de le rappeler le Décret n° 2014-479 du 14 mai 2014 relatif aux investissements étrangers soumis à autorisation préalable (à noter ‘étrangers’, et non ‘extra-européens’), il est à craindre qu’elle devienne  nationaliste et que nous finissions par sombrer dans un « patriotisme énergétique ».