Financer le nucléaire français, en France et ailleurs

La démission fracassante de Thomas Piquemal de son poste de directeur financier d’EDF au début du mois de mars 2016 et la séquence politico-médiatique qui a suivi ont mis sur le devant de la scène les difficultés financières rencontrées par EDF pour construire deux tranches de production nucléaire sur le site de Hinkley Point en Angleterre, et plus généralement les difficultés que traverse la filière nucléaire française. Cet épisode met en évidence les erreurs et les errances des politiques publiques, en Grande Bretagne comme en France. Quelles leçons les économistes peuvent-ils en tirer ?

1. Rappel des faits

A l’automne 2008, EDF achète British Energy, qui regroupe les activités de production d’électricité nucléaire au Royaume Uni.  L’objectif stratégique de ce rachat est de participer au renouveau du nucléaire au Royaume Uni, plus précisément de construire de nouveaux réacteurs sur les sites où British Energy est déjà en activité.

En 2013, EDF propose de construire sur le site de Hinkley Point deux réacteurs du type European Pressurized Reactor (EPR), développé durant les années 2000 conjointement par Siemens et Areva.[1] A l’issue des négociations, le gouvernement britannique garantit que tous les MWh produits par ces réacteurs pendant les 35 premières années de production seront achetés au prix de 92,5 £/MWh.[2] Fin 2014, la Commission européenne donne son accord à ce contrat, après une enquête sur la conformité du régime d'aides octroyé par le gouvernement britannique avec les règles de l'UE.[3]

L’affaire se complique en 2015. Tout d’abord, la construction de réacteurs EPR s’avère plus difficile que prévue. Le chantier lancé par Areva en Finlande en décembre 2003 s’éternise, ce qui contribue à la quasi faillite de l’entreprise.[4] Le chantier EPR lancé par EDF à Flamanville fin 2007 s’éternise lui aussi. Même l’EPR Chinois, de CGNPC à Taishan prend du retard.

Deuxièmement, les finances d’EDF se révèlent fragiles. L’internationalisation du groupe dans les années 2000 s’est avérée couteuse, ainsi que la politique de dividende demandée par l’Etat actionnaire.  L’effondrement des prix sur les marchés de gros réduit – probablement durablement -- les revenus et les profits d’EDF. Le rachat d’Areva NP (ex Framatome) contribue encore à la détérioration de la situation financière d’EDF. Au mois de mars 2016, la capitalisation boursière d’EDF est de € 21 milliards, alors que sa dette se monte à € 37 milliards.[5] Dans ces conditions, entreprendre un programme d’investissement conséquent est délicat.

C’est dans ce contexte que le directeur financier d’EDF présente sa démission le 7 Mars 2016. Durant les semaines qui suivent, le président de la République française et le premier ministre britannique réaffirment leur soutien au projet Hinkley Point.

Le départ de Thomas Piquemal, suivant la quasi-faillite d’Areva, l’autre champion Français du nucléaire  a mis en évidence les faiblesses de la filière nucléaire francaise, et a forcé l’Etat à développer et mettre en œuvre un plan de soutien financier à EDF. [6]

2. Le marché absent du modèle anglais

Durant la semaine du 7 mars, la presse anglaise s’est fortement opposée au projet Hinkley Point, notamment sur la garantie de rémunération de l'opérateur: le prix garanti par le gouvernement, 92.5 £/MWh, est trois fois supérieur au prix de marché actuel. Pourquoi construire un réacteur qui produira une énergie dont le prix est manifestement bien plus élevé que le prix du marché ?

Pour justifier sa décision, le gouvernement britannique utilise l’argument suivant : la décarbonation du mix de production est prioritaire et la production nucléaire est un élément important dans un parc décarboné. La preuve que le gouvernement a obtenu un bon contrat pour les Britanniques est précisément qu’EDF hésite avant d’investir.

Cet argument n'est que partiellement convaincant.  Pour le nucléaire comme pour la plupart des politiques publiques, il faut distinguer deux niveaux de décision.

La première décision est d’inclure ou non la technologie nucléaire dans le parc de production électrique.  Il s’agit d’un choix complexe, qui va bien au-delà du simple argument économique.  D’un côté, le nucléaire produit de l’électricité décarbonée, à un coût raisonnable, et de manière prédictible. De l’autre, la construction et l’exploitation des centrales nucléaire requièrent des compétences techniques pointues, mais aussi une gouvernance robuste.  Les conséquences d’un accident, aussi rare soit-il, sont effrayantes.  Les déchets nucléaires ont une durée de vie qui se compte en millions d’années.  Les décisions prises par notre génération engagent aussi (pratiquement) toutes les générations futures.

De nombreux pays ont adopté la production d’électricité nucléaire dans les années 1960s.  Les Etats Unis ont été des pionniers.  Dès 1946, le légendaire amiral Hyman Rickover, entame le programme d’utilisation de réacteurs nucléaires pour propulser les sous-marins et porte-avions de la marine de guerre américaine, améliorant considérablement la performance de ceux-ci durant la période de la guerre froide.[7]  L’USS Nautilus, premier sous-marin nucléaire de la marine américaine est lancé en 1954. Les industriels américains ont ensuite utilisé la technologie à eau pressurisée développée par la marine pour produire de l'électricité civile.  Une logique similaire est à l’œuvre en URSS, en Grande Bretagne, et dans une moindre mesure au Canada (qui se concentre sur le nucléaire civil).

La France s’inscrit dans la même démarche. Dans les années 1950s, le programme nucléaire militaire a permis à la France d’intégrer le club très fermé des puissances nucléaires.  Il s’agissait évidemment d’une décision politique.  Dans les années 1970/1980, le programme nucléaire civil a permis à la France de réduire sa dépendance au pétrole importé du Moyen-Orient.  Là encore, il s’agit d’une décision politique et stratégique, bien au-delà de la simple efficacité économique.

La contribution des économistes à cette décision est la préparation d’analyses coûts-bénéfices, mais la décision ultime se prend à partir de paramètres autres qu'économiques.

Vient alors la mise en application.  Après qu’un Etat a décidé d’inclure le nucléaire dans son parc de production, la seconde décision à prendre est celle des conditions économiques et financières.  Il s’agit ici d’un problème technique d’efficacité, d’incitations, de partage de risques, pour lequel les économistes sont légitimes à intervenir.

Si, en 2013, le gouvernement britannique a décidé un renouveau nucléaire c'est en grande partie pour des raisons géostratégiques : le gaz de mer du Nord arrivant à son terme, la production d’électricité à partir de gaz naturel crée de facto une dépendance forte vis à vis de l'étranger, en particulier de la Russie.[8]  Les économistes n’ont pas d’argument fort pour ou contre ce choix.  En revanche, ils peuvent épingler les faiblesses de la méthode mise en œuvre pour financer ces nouvelles centrales.

L’écart important entre le prix de marché et le prix garanti trouve sa source dans deux faiblesses du marché de l’électricité britannique.  Premièrement, répétons-le encore une fois, la solution la plus efficace pour décarboner la production d’électricité est … de mettre un prix au carbone.  Mais les gouvernements n’y sont pas enclins.

Le prix de marché de l’électricité ne reflète pas aujourd’hui le coût social du carbone.  Le gouvernement britannique proposait en 2010 un prix plancher du carbone, augmentant linéairement chaque année pour atteindre 70 £/tonne en 2030.  En supposant que le MWh marginal émet 500 kg de CO₂, cela correspond à une augmentation du prix de l’électricité de 35 £/MWh.  Le prix de référence s’établirait ainsi à 30+35 = 65 £/MWh. Las, le gouvernement britannique a décidé en 2014 de maintenir le prix plancher à 18 £/tonne. [9]

Deuxième faiblesse, le gouvernement britannique a mis en œuvre un mécanisme de capacité.  Le prix de marché de l’électricité ne reflète donc que les coûts variables de production, et pas la rémunération du capital.  Le prix moyen de l’électricité devrait être augmenté d’environ 7 £/MWh pour inclure le coût de la capacité.[10]

Si le prix de marché de l’électricité incluait le coût social du carbone et la rémunération du capital investi, il s’établirait donc autour de 72 £/MWh, plus proche des 92.5 £/MWh garantis.  L’augmentation prévisible du prix des carburants fossiles comblerait la différence.

Le gouvernement britannique se retrouve face à un problème – l’écart entre le prix garanti et le prix de marché – qui fragilise l’acceptabilité par l'opinion publique, donc la mise en œuvre de sa politique énergétique.  C'est lui-même qui a créé ce problème en refusant d’utiliser le prix comme signal, d’une part du coût social du CO₂, d’autre part de la valeur de la capacité de production.  Le terme anglais « self-inflected wound » (blessure auto-infligée) reflète bien la situation.[11]

3. Le marché absent du modèle français

Les évènements et déclarations qui ont suivi la démission du directeur financier d’EDF ont montré que le gouvernement Français est très attaché au projet Hinkley Point.  Les contribuables sont donc doublement convoqués pour renflouer EDF: par une augmentation de capital et par une non-prise de dividendes.

Cette décision s’inscrit en droite ligne dans la politique économique poursuivie par l’Etat français depuis près de 400 ans, qui consiste à créer des champions nationaux. [12] Un exemple fascinant est la manufacture royale de glaces de miroirs, ancêtre de Saint Gobain, créée par Colbert en 1655, dans des conditions qui provoqueraient des syncopes en chaine chez les personnels des autorités de défense de la concurrence : création d’un monopole royal accompagnée de subventions, attribution dudit monopole à un financier, receveur général des tailles à Orléans, protection du monopole contre la concurrence et l’innovation pendant plusieurs décennies.[13]

Les « fleurons nationaux » qui scandent les discours des hommes et femmes politiques depuis la libération sont des exemples plus récents de cette même politique économique.  Cette constance est remarquable, et mérite d’être saluée.  Contrairement aux idées reçues, les gouvernements français ont de la suite dans les idées.  Ni les révolutions, ni les guerres, ni les changements de régimes n’altèrent sa détermination dans ce domaine.  Malheureusement cette politique économique est contreproductive. Dès le début du 18^e siècle, les économistes ont démonté ses fondements « intellectuels », et l’histoire en a depuis montré l’inanité.[14]

Le fiasco Areva est peut-être l’exemple le plus frappant de l’échec du champion national.  La mise en commun au début des années 2000 d’entreprises prospères pour former Areva a produit un géant du nucléaire, dont se sont enorgueillis nos dirigeants pendant une dizaine d’années.  Aujourd'hui, il s'agit d'éviter la faillite à Areva, ce qui coûte une dizaine de milliards d’euros au contribuable.

Quelles sont les causes de ce fiasco?  La cause immédiate est le contrat de livraison d’un EPR en Finlande, en des termes comparables à ceux d’Hinkley Point en Angleterre : l’entreprise s’engage à livrer des mégawattheures à un prix fixe. Toutefois le contrat Hinkley Point est bien plus généreux.

Il y a une autre cause, plus profonde: le pilotage politique et non pas économique de l’entreprise, avec comme conséquence l’absence de contrôle effectif par l’actionnaire.

L’Etat pilotait (et pilote encore) Areva comme un projet politique, au service d’une certaine idée de la France, alors que c'était une entreprise opérant dans un secteur globalisé, en concurrence avec des entreprises étrangères.  Par exemple, l’Etat a laissé Areva s’improviser architecte-ensemblier en Finlande, alors qu’il n’était que  chaudronnier.

Cette confusion entre économique et politique est très inquiétante pour le contribuable.  Encore une fois, notre propos n’est pas de remettre en cause l’existence d’une sphère de décisions politiques.  Depuis les premières villes du croissant fertile, et peut être même avant, les hommes se sont organisés politiquement.  Notre objectif est de distinguer clairement les décisions politiques, par exemple la lutte contre le changement climatique, des outils et méthodes économiques mis en œuvre pour atteindre ces objectifs.  Dans le cas d’Areva, l’outil de mise en œuvre est la saine allocation du capital, et un processus rigoureux d’approbation des investissements.  Ces techniques terriblement banales, sont enseignées dans toutes les écoles de commerce, et sont mises en œuvre dans des milliers d’entreprises industrielles.

Leur non-application dans le cas d’Areva coûte une dizaine de milliards à la collectivité, mais aussi des milliers d’emplois.  Malgré les efforts de la "Plateforme France Nucléaire" dont la mission est d’élaborer des positions cohérentes face aux grands enjeux de la filière nucléaire française et préparer les décisions appropriées, ce fiasco porte un coup sérieux à l'ensemble de la filière.[15]

L’Etat français a privilégié le politique sur l’économique dans la mise en œuvre de son ambition pour la filière nucléaire. Ce faisant, comme le gouvernement Britannique, il a compromis la viabilité de cette filière.

4. Pour une réflexion économique sur le nucléaire

L’autre sujet « nucléaire » est l’extension de la durée de vie des centrales nucléaires françaises. Les débats autour de cette question restent passionnels. Pour les opposants comme pour les partisans, le sujet est traité comme un enjeu politique, symbolique, sans analyse technico-économique approfondie.  Les décisions et annonces contradictoires se succèdent et se superposent.  D’un côté, EDF se prépare à prolonger la durée de vie des centrales existantes, le programme de grand carénage, pour un coût total estimé par la Cour des Comptes à 100 milliards d’Euros.[16] De l’autre, lors de la discussion du projet de loi sur la Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, les députés ont argumenté pendant des heures pour limiter la capacité de production nucléaire en France à l’horizon 2025.[17] Le président de la République s’est engagé en 2012 à fermer la centrale de Fessenheim, quitte à faire porter aux contribuables le coût de l’indemnisation d’EDF et de ses partenaires.  Les discussions ont commencé entre EDF et le gouvernement sur le montant de l’indemnisation.  Sans surprise, elles sont difficiles.[18]

La distinction entre les deux niveaux de décision introduite précédemment peut ramener de l’ordre dans ce débat.

Nous l’avons vu, la décision de lancer le programme nucléaire en France dans les années 1970s était essentiellement politique.  La décision de lancer ou de ne pas lancer la construction de nouvelles centrales nucléaire pour remplacer le parc existant le sera aussi.  Toutefois, aujourd’hui, les enjeux liés à l’extension de la durée de vie des centrales sont avant tout économiques.  Il s’agit simplement de décider quel est le moyen le plus économique de fournir l’électricité aux français, dans le contexte actuel : allongement de la durée de vie de certaines des centrales nucléaires existantes, ou construction de nouveaux moyens de production.  Il ne s’agit pas d’un choix de société; il s’agit d’une décision technique qui permet de contenir l’augmentation de la facture d'énergie.

Ni les contribuables français ni les actionnaires d’EDF (qui sont majoritairement les mêmes) ne peuvent se permettre de payer pour des décisions économiquement inefficaces, encore moins pour une répétition à l’échelle d’EDF du fiasco Areva.

Le parc de production d’électricité est sur-capacitaire en Europe, et semble destiné à le rester pendant les prochaines années.  La demande prévue est quasiment stationnaire, les ENRs continuent leur pénétration à coup de subventions, et les centrales existantes ne ferment pas assez rapidement.  Dans ce contexte, les décisions d’investissement doivent être prises avec une extrême prudence.  Le nombre de centrales dont la durée de vie est allongée doit être le résultat d’une analyse technico-économique sérieuse destinée à savoir combien de tranches nucléaires sont économiquement viables en Europe à l’horizon 2025, et quels sont les réacteurs les plus économiques.

Il appartient à EDF de réaliser les études pour répondre à ces questions.  Etant donnée la conjoncture, il n’est pas a priori évident que la réponse à la première question soit 58 tranches.  Peut être seulement 45 tranches ou 32 sont viables économiquement ?  Ou peut-être que le potentiel d’exportations sur le continent européen rend les 58 tranches économiques ? C'est à l'entreprise EDF en situation de concurrence sur la plaque européenne de faire ces calculs.  Il lui appartient de décider quelles tranches sont les plus économiques, et justifient l’investissement nécessaire à l’extension de leur durée de vie, et quelles tranches il convient de fermer.  Il appartient à l’Autorité de Sureté Nucléaire d’auditer la sécurité de l’allongement de durée de vie et de la fermeture des tranches.  Il appartient à l’Agence des Participations de l’Etat de s’assurer, au nom des citoyens-actionnaires, de la qualité des analyses conduites par EDF.

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Le déploiement du parc nucléaire en France dans les années 1970/1980 constitue un indéniable succès technique.  Il est dû en grande partie à une décision technico-économique.  Au début des années 1970s, deux filières nucléaires étaient concurrentes en France : la filière graphite-gaz, développée par le CEA, donc française, et la filière à eau pressurisée, développée aux Etats Unis.  Les ingénieurs d’EDF ont fait le choix de la technologie américaine, donnant la primauté aux critères technico-économiques sur les considérations politiques.[19] Les gouvernements de l’époque se sont rangés à l’avis des techniciens, de sorte que les réacteurs nucléaires français utilisent la technologie développée et vendue par l’entreprise américaine Westinghouse.  Il est essentiel que les prochaines décisions d’investissement d’EDF retrouvent la primauté donnée à l’analyse technico-économique.  Mais les pouvoirs publics seront-ils assez lucides pour laisser le pilotage des décisions aux opérateurs économiques?